户籍改革：困境和出路

来源：《财经文摘》

编者按：

户口，中国人耳熟能详。它看上去也就这么一个小本，覆盖的信息却关系到每一个人的命运。从手写到机打，尽管户口的形式发生了很大变化，但数十年来，户口对居民的意义却并没有发生根本性的改变。多少时候，“查户口”曾经让人们心有余悸，仿佛自己的命运始终被掌握在别人手里，而对农村人来说，有了城市户口，就意味着永远脱了那层“农皮”。

近年来，户籍制度越来越成为人们诟病的对象。事实上，户籍制度本身只是政府为掌握户口数量而设置的一种簿籍登记制度，它的存在有历史的必然性和合理性。但为什么要捅破这层纸的限制如此艰难？问题不在于户口本身，而是附加在户籍背后的种种现实利益。户籍制度问题的背后是人民渴望享有同等国民待遇的权利、消除社会不公平、缩小社会差异、改变中国社会的二元结构。从这个角度上说，彻底废除户口限制的要求是基于社会道义的角度发出的声音，是可以理解的。

不过，改革开放以来，多少人曾为废除户籍限制献言献策，但最终都未能从根本上撼动户籍制度的现状。中国政府也曾多次组织户籍制度问题调研，希望将情况摸透后进行变革。让政府担心的是，户籍制度一旦放开，将会导致大批流动人口涌入城市，给已经十分紧张的政府服务体系添加最后一根稻草；同时，政府也担心未来的经济发展将会遗漏农村地区，导致社会动荡及犯罪率不断攀升。

两权相害取其轻，中国政府并没有采取激进的做法，一夜间宣布有关限制政策作废，而是以谨慎、保守和渐进的策略，从外围入手，逐步淡化户籍制度对居民的影响。这种由外围到核心的改革战略代价较小，正是中国渐进式改革道路的必然反应。

中国的城市化和市场化并未完成，可以预见，作为转型期的一条“绳索”，户籍制度不能突然放开，但也不能捆得太紧，最好的选择是，通过改革建立健全社会保障体系，实现政府公共产品和服务的公平化，使中国社会从户籍限制中金蝉脱壳。

 

户籍改革波及谁？

中国户籍制度的流弊正在扩大，要求改革的声音也愈加强烈。不过，一个非常明确的事实是，要完成取消户籍制度这一历史任务却是难上加难。理由之一便是，中国实行的是渐进的市场化改革。这就意味着，目前维持城乡区别对待的户籍制度改革是一项制度工程，是系统化改革的结果。

公共产品的提供与地方政府的态度

社会安全保障系统改革就是很好的例子。中国的社会保障体系支离破碎，城乡居民享受的待遇完全不一样。在城市，国家机关、国有企事业单位建立了自己的安全保障体系，这些单位是福利经费的承担者，在农村地区，合作医疗和五保户是主要形式，经费由生产队提供。这种社会保障体系在迅速扩大的社会风险面前显得越来越缺乏效率，城市人比农村人享受到的福利更多。20世纪80年代中期开始，部分国家单位的职工开始下海，他们的保障也就转移到社会。但是，从农村出来的农民工却无法享受这样的待遇，城里没有给农民工留出对口保障资金。

公共产品的供应有两种方式，一是根据居民数量，这一系统与户籍无关，二是根据户口登记的人数确定。中国是户籍制度下城乡分割的典型，按照户口登记的人数供应公共产品是城市地区采取的主要形式。

第一种供应模式下，受益人群包括两类，一是拥护本地户口的人群，主要对象是老年人、低工资的适龄劳动者，二是进入该地区的，拥有一定年限和条件的人。

对于第二种供应模式来说，除非本地人在户籍制度改革后获得了相应的补偿，否则，他们与民工相比也是不公平的，很难接受这样的改革。如果将民工排除在外，第二种改革方案对本地人来说也就变得可以接受了。

改革的另一个问题是，制度的设计和操作成本不能太高，如果将流动人口计算在内，改革成本将大到让人难以接受。在这个前提下，中国城市社会保障改革采取了第二种方式，即照顾了部分流动人口。

从长期来看，因为到发达地区工作存在明显的比较利益，户籍制度不会阻止农村人口继续流入城市。由于地区差别和城乡差别的扩大，农民进城的主要原因是能够获得城里相对较高的工资，城市社会保障这一潜在利益并非吸引他们的主要原因。不过，从长期来看，第二种供应模式不利的一面也将越来越显化。这种模式并没有解决社会保障覆盖全社会的问题，它不仅加深了劳动力向城市转移的程度，也使农村人的生活方式显现出城市的特征。

义务教育也是制约户籍制度改革的一大因素。20世纪80年代，中国将义务教育的财政投资责任下放到地方政府，使义务教育制度变得残破不堪。在地区差别扩大继续的形势下，这一政策导致了教育资源配置的严重不公。在尚未解决城乡分割问题的前提下，教育改革又反过来强化了不公平。

地方政府的行为是使户籍改革复杂化的又一大原因。地方政府在某些领域权力的扩大是影响原因之一，比如从中央分到地方的国有企业的控制权和所有权。分权也使地方政府能够在自己的权限内从企业收益中分享收入。相应地，地方政府应该为本地居民提供公共产品和服务，而这些公共品过去是由中央政府提供的。

改革使地方政府成为经济增长的推动者，30年来，地方政府和官员是市场机制的积极培育者，在吸引外资和促进地方经济发展中发挥了积极的作用。不过在发展中，地方官员也会本能地以户籍制度为主要工具加强制度性的壁垒控制。地方政府对劳动力市场的保护就是一个例子。

为什么地方政府不愿意向外地人提供公共产品和服务呢，为什么大量民工被排斥在城市特权之外，为什么中央政府多次强调要改善民工工作条件被地方置之不理？

首先，分权以后，中央政府将许多责任推给了地方，不再向地方提供必要的财政支持。在财政压力下和税费改革的条件下，地方政府不得不想方设法扩大财源，增加收入。在僵化的财政约束下，“地方公共服务只能供应给本地居民”的观念得以加强。

其次，很多人认为，民工为所在城市做出了重要贡献，他们理应享受到当地的公共产品和服务，但执行起来有技术困难。民工作为一个具有高度流动性的群体，为其提供公共产品和服务有两个问题：一方面，在拥有本地户口的人看来，他们为这个地方贡献了很长时间，民工对公共产品和服务的要求对他们来说是不公平、不合理的。另一方面，很多公共产品和服务，比如退休保障要求受益者在同一个工作单位至少交纳一定的时间才能领取退休金。这对有高度流动性的民工来说成为一大难题。

影响地方官员对民工态度的另一大原因是中国的干部政绩考察制度。干部政绩考核主要是建立在人均GDP、人均税收收入和其他指标基础上的，为外地人提供公共产品和服务不在考察之列。为了政绩，地方官员乐于将外地人排斥在公共产品和服务之外，这样也可以增加人均GDP水平。

更严重的是，同本级政府或更高级别的政府一样，地方人大也倾向于反对为外地人提供公共产品。大多数地方人大代表都是由“本地人”选举出来的“本地人”，外地人极少，如果人大中外地人的数量得不到增加，干部的考核办法得不到改善，外地人要想取得与本地人同等的保障待遇是难上加难的。

改革取向

市场化改革为农民进入城市工作敞开了大门，农民也可以在城市购买一般性商品。不过，很多公共产品和服务要求有本地户口才能享受。在这种条件下，户籍制度很难得以根本改变，与教育、就业和社会保障紧密联系在一起。

过去的改革之所以没能从根本上改变户籍制度的现状，主要是因为与户籍联系在一起的制度性框架没有多大变化，同时，地方官员的地方保护主义也是妨碍户籍制度变革的一大原因。将来的改革方向应该寻找一种根本性的途径，重新定位建立在户籍制度之上的制度性框架。

户籍改革中，中央政府的角色和地位相当重要。地方政府天然有维护地方利益的倾向，中央政府就应该承担起构建和维护全国性统一市场的责任。劳动力市场能否正常发挥功能是市场经济的关键，那种容易造成劳动力市场分割的政策应该尽力避免。

转换地方政府的行为和角色也是重要方面。对市场力量尚未发育成熟的转型经济来说，地方政府介入经济的行为必须谨慎而且要对市场有益。不过，经过多年的转型，中国的市场形态已经发生了深刻变化。在众多力量进入市场的现实背景下，地方政府应该有所为，有所不为，尽量少干预，为地方市场经济提供更好的公共产品和服务。

要转变政府保护行为，政绩考核评价指标应该相应改变。在当前的情况下，地方政府更愿意关注本地户口人群。尽管中央再三要求地方重视农民工的利益，但却没有多少激励机制。

对农民工利益保护不够在中国已经更多被看做是道德层面的问题。为向劳动力流动提供便利环境，建立全国统一的劳动力市场，地方政府应该在促进农民工雇佣环境上多下功夫。政绩考核指标里，应该增加为民工提供保障服务的内容。

城乡之间的劳动力流动在一定程度上减少了农村贫困和地区差别，但是，公共产品和服务的财政投资不足造成贫困地区医疗、教育等经费投入的下降，这就从相反方向拉大地区差距。要打破这个恶性循环，中央政府有义务扮演更重要的角色，增加对贫困地区的转移支付，使教育和医疗实现在全国范围的公平。

简而言之，要将户籍歧视的负面效应降低到最小程度，目前的户籍制度改革应该以公共产品和服务改革为主要突破口，地方政府也应该在为外地人提供保障方面拥有足够的动力。

为什么外界(特别是西方媒体)倾向于推断中国将立即取消户籍制度呢？从技术层面上看，这些人根本不了解中国户籍制度运作的复杂性。他们认为，要消除城乡居民的不平等，就必须取消农业人口和非农人口这一户籍上的差别，但他们忽视了中国户籍制度的特点。

在城乡移民领域(农民工)，区分持有本地户口民工的关键是看他们是否获得所进入城市(镇)颁发的户口。

中国的农民工有两大类别：一是获得了本地户口，拥有当地正式居民资格的民工；二是没有本地户口也没有在当地取得居住权的民工。第一类民工成功实现了迁徙权，对于第二类民工来说，他们没有迁徙目的地的户籍身份和相应权利。在中国，只有得到了迁徙地户口的人才被官方承认是迁移人口，任何其他形式只能看成是流动人口，这就大大降低了迁移人口的统计数量，使当地拥有永久居住人口的数量控制在较低水平。

非户籍迁徙人口在官方看来是不能在迁徙地永久居住下去的，尽管他们或许已经在目的地居住了多年，但他们只算做“暂住”人口，而且被排斥在当地社会保障和福利之外。拥有迁移地户口的迁移人口则被纳入“计划迁移”的范围，享有当地政府提供的社会资源。

户籍之墙仍坚如磐石

改革开放以来，大部分流动人口都是农村户口居民，这部分人口流入城市，构成了流动人口的主体，从而形成了中国目前的人口结构和现状。在中国，各种原因综合下来的结果，是形成了被人们广为诟病的户籍制度，该制度已经成为中国改革遗留下来的问题最大的一部分未改革的内容，被视为影响广大民工生活水平提高和不利于社会和谐的重要问题。

户籍管理系统的不统一和局部化强化了中国的矛盾和冲突，常常抵消了中央政府的政策效能，使之难以达到理想效果(比如减少社会不公平和改善劳动力市场现状)。拥有户籍管理权力的地方官员也乐于利用这个工具，将“更优秀”的人口和财富吸引到城市。同时，地方政府也倾向于开发最廉价的劳动力资源，将农民的土地征用后盖政府大楼或批给某些人作为发财之路。

然而，我们有理由相信，保持劳动力资源优势(1427.948,0.19,0.01%)对中国政府仍然是至关重要的，因为“世界工厂”的地位要求中国必须具备廉价劳动力优势。很明显，户籍制度在保持中国在国际市场的劳动力成本优势中占据了中心地位。要从实质上废除当前的户籍制度，中国人前方的路曲折而漫长。

我们要讨论问题的焦点是，中国是否会在未来几年内迅速采取措施废除户籍制度的限制。要回答这个问题，必须清楚地认识到户籍制度在中国历史上产生和运作的机理，以及当前改革的实际情况。如果从中国户籍制度的两类划分标准和农转非的出现以及改革进行分析，我们可以发现户籍制度的复杂性。近年来，中国继续扩大废除农转非的试点省份数量，但并没有从根本上废除户籍制度。尽管中国媒体将改革描述得多么美好，但现实是明摆着的，政府没有对户籍制度进行多大程度的改变，其地位并没有受到威胁。

户籍制度将直接和间接地影响着中国农村人口向城市迁移的进程，它就像一堵墙，以“隔离”的方式阻止了大量农村人口疯狂涌进城市。“雷声大，雨点小”，这句中国俗语可以描述户籍制度的改革进程。户籍制度实际上从属于城乡人口转移这一巨大的社会现实，对当前的中国社会继续扮演着重要的角色。

废除“农转非”的启示

过去，农转非是农业人口转移到城市的主要途径，但现在，户籍制度的地方化管理使这一途径风光不再。根据中国公安部2005年的一份报告，农转非在一定程度上减轻了城乡分割的负面效应。不过，这一政策与取消户籍制度和其他限制国内迁徙的政策不可同日而语。

实际上，农转非被地方政府以其他形式的“进城条件”所取代，其目的是吸引有财富的人和高学历人才进入城市，这对绝大多数农民工来说，是一个相当苛刻的条件。作为一项新的全国性政策，废除农转非的法律条文显示，允许四川的农民工获得广州的城市户口是不合理的。户籍制度改革在很大程度上并不是主动推进的。假如打破了城乡分割的现状，相信其他形式的分割之墙会随之形成并更为有力。过去，城乡分割的定义取决于政府对农业户口和非农户口的不同解释，但现在，城乡分割继续存在，而主要依赖于政府对本地人和外来人(农民工)的区别对待。这是中国当前财政分权和人口及户籍管理地方化的必然结果。

取消限制未必保障农民利益

从更大的视野来看，户籍制度现在还没有被废除，中国媒体上有太多的声音要求加强农民工在城市的权利保障。我们发现，所谓保障民工的权利只在很少一部分地区被列入计划。为了不至于对本地人构成威胁，实施的计划也只局限在很小的范围，更具有象征意义。因为在中国，本地农民的土地很多已经被政府占有。外地的进城农民依然保留着“外来人口”的身份，这些措施对他们来说没有多大实际意义。即便是那些取得了城市户口的少量的本地农民，政策的改变能否给他们带来实际利益也是值得怀疑的。从农村出现的大量抗议和请愿活动可以看出，保障农民权益的政策效果不尽人意。

那么，为什么外界(特别是西方媒体)倾向于推断中国将立即取消户籍制度呢？从技术层面上看，我们发现，这些人根本不了解中国户籍制度运作的复杂性。他们不了解以进城门槛公平化取代农转非制度的这一重要事实。他们认为，要消除城乡居民的不平等，就必须取消农业人口和非农人口这一户籍上的差别，但他们忽视了户口管理部门的管理方式具有选择性这一特点，也就是说，制度是一回事，执行又是一回事。

分析人士认为，由于汉语对操作规则和户口定义与西方有细微的差别，同时，改革也具有很大的复杂性，所以西方研究中国户籍制度时，在翻译这一步就很容易将概念混淆。从更基本的层面来看，研究者的焦点可能会更多集中于毛泽东时代以来发生的变化，在毛时代，中国被西方描述为遮挡着一层“竹幕”。

通过这层半透明的“竹幕”，外界可以观察到中国允许观察的信息，对其他的信息只能凭想象和推断了。这层“竹幕”现在依然存在，而且不可能完全卸除。在转型时期，媒体通常特别在意中国的变化，并假设这种变化和我们西方一样，是向市场经济和开放自由社会过渡的连续、直线型发展过程。由于多种原因，中国政府对媒体实行管制，媒体也趋于一个声音。结果是，外界观察到的是一个马克思主义继续影响下的中国(比如一党制继续存在)。

毫不奇怪，作为马列主义的遗产，惯性力量使户籍制度很难有实质上的改变。同时，在“不断进步”的宣传声中，国家发展和改革的方向也变得更加模糊不清。从简单化思维看来，在市场快速转型过程中，取消户籍制度和对农民进城的限制被看做是合乎逻辑的，而且是必然的。有趣的是，户籍制度很明显是计划经济的产物，其存在并继续产生效率的现实表明，中国离市场转型的成功还有很长的路要走。在分析户籍制度的时候，我们不能想当然地按照我们为中国假设的道路去思考，而应该着重于中国基本政策变化的实际效果。

来源：华盛顿大学2008年9月作者：Kam Wing Chan /Will Buckingham编译：杨政文

 

户籍制度：城乡分离的“柏林墙”？

对于中国政府来说，城市化不仅仅是经济问题，还具有深远的政治意义。在中国，不能简单地把城市化理解为工业化的附带产物，也不能认为它仅仅是人口地理分布或是人民生活方式改变的结果。城市化代表着又一次社会变革的开始。

从农村到城市

为了控制劳动力流动，中国政府从1958年开始在全国范围内推行户籍制度，这一制度在农村与城市之间划下了一道鸿沟。1983年，随着乡镇的繁荣，中央政府开始允许农民在城镇居住，带来了第一波农民向城市转移的浪潮。20世纪90年代，中国市场经济导向的经济体制转型导致城市劳动力需求大幅增长，形成了第二波更为迅猛的转移浪潮。

改革开放初期，中国城市人口占全国人口总数的17.9%，2007年这一比例增至44.9%。在此阶段，中国人口总量从9.63亿增至13.21亿，城市人口从1.72亿增至5.94亿，年增长率为4.27%。同期，农村人口由7.9亿下降至7.28亿，年均增长率为负的0.28%。

而20世纪80年代初期开始实行的计划生育政策使出生率大幅下降。因此，导致城市人口数量迅速增长的主要因素有两点：农村人口向城市的迁移和流动人口的增加，以及现有城市的扩张和新兴城市的发展。

中国的流动人口

在中国，“流动人口”基本上是指居民的长久居住地发生了改变，但户口却仍然保留在原居住地。1982年，中国流动人口总数达到657万，占当时人口总数的0.66%。自上世纪80年代中期城镇向农民开放，1987年流动人口迅速增至1810万，1990年则增至2135万。其后，这一数字迅速增长，1995年为7073万，2000年时则上升至1.0229亿。

中国人力资源和社会保障部的一份调查显示，流动大军的主要组成部分是农村人口，2005年5月，在非户籍所在地工作的农村人口达1.2亿，其中1亿工作在城市。2005年，中国流动劳动力总数在1.4735亿左右，占全国人口总数的11.3%。

人口迁移，尤其是农村向城市的转移，给中国经济和社会发展带来了重大而又意义深远的影响。

首先，人口迁移为中国提供了廉价劳动力的比较优势，有力地支持了经济的飞速发展；其次，这种流动增加了农村地区居民的收入(例如，2005年农村家庭总收入的36%来自打工工资汇款收入)；再次，它促进了城市中心区基础设施和公共设施的发展。最后，它增加了流动劳动力人群的人力资本储备。

城市化运动

中国的城市化进程促进了全国各地已有城市的大幅扩张，以及新兴城市如雨后春笋般的出现。中国国家统计局2008年11月份的统计数字显示，截止2007年年底，全国城市总数达到655个，比1978年增加了462个。建制镇的数量也达到了1.9249万个，几乎是1978年的8倍。

城市规模的迅速扩大最令人感到惊奇。2008年，人口数在100万到200万之间的城市就达到了83个。人口超过200万的大城市由1978年的10个上升至2008年的36个。

此外，在这36座大城市中，20座城市的人口超过了500万。像上海、北京、天津、重庆、广州和深圳这几座城市的人口均超过1000万。

其中，深圳是这一现象中最具代表性的城市。1979年，深圳刚刚被划分为经济特区时，仅拥有31万人口，而现在则拥有1000多万人口。

结构冲突

户籍制度所带来的直接后果是，中国社会被划分为两种结构：城乡二元结构和区域二元结构。这两大结构的基础是户籍制度和这一制度导致的社会福利方面的体制安排，这类社会福利包括教育、就业、住房、医疗保险和社会保障等。作为计划经济的产物，户籍制度以及相应的体制安排却在改革时期被大体保留下来。

政府建立户籍制度的初衷是为了保证工业化所需资本的高积累。其后，与初衷不符的是，户籍制度一直成为中国政府控制农村人口向城市迁移，甚至是限制不同城市间劳动力流动的有力手段。

在农村地区，户口仍然是为农民分配土地的基本依据。因此，户籍制度在中国远不仅仅是一种登记制度，事实上它更是一种分配社会及公共资源，调节政治权力的有力手段。

随着中国经济的持续发展，不同城市间劳动力流动的增加，体制上的矛盾日益突显。这一矛盾导致了两大独特社会群体的出现：“流动人口”和作为城市新社会群体的“农民工”。

此外，过去二元社会主要是指农村和城市之间的隔离，现在这一问题延伸至了城市内部。

尽管农村劳动力可以进入城市用工市场，但是他们没有资格享有与本地有户口居民同等的权利和待遇。户籍制度在城市居民和农村居民之间树起了一道“柏林墙”，二者在收入、社会保障、医疗教育等方面的待遇都存在着差距。

因此，社会变革所导致的城乡结构的冲突，导致了不仅是大量廉价劳动的出现，而且还有城市社会阶层中新式低级阶层的出现。由于像社会福利和社会保障这种体制改革的缺乏，此种情况只会更为恶化。

一些地方政府已经开始革新这一陈旧的体制，建立新的规章制度。新制度，在不考虑户口的情况下为所有居民提供平等的机会。从另一方面来讲，户籍制度完全成为家庭登记体系的一种机能，仅保留其人口统计、社会、经济发展计划和城市管理的价值。

改革大门

中国国家人口计生委的数据显示，未来25年，中国城市化每年增幅为1%，城市化水平在2025年将达到60%，2030年达到70%。这意味着，至2030年，中国城市人口将达到10.5亿，比当前的水平增加了将近5亿人。

如此迅猛的结构性改变对于中国的经济和政治结构来讲，定会产生意义深远的影响。目前为止，中国富于弹性的社会结构可以适应过去30年的经济和城市化发展。

然而，有证据表明，中国社会结构的弹性已经被逼到了(接近)底线。当工业化和经济发展比城市化更具活力的时候(为城市化积累了更多的能量时)，政府推行的户籍制度以及附带的社会福利体制将无法继续支持城市化进程。正相反，这一制度将导致中国社会出现动荡与不安，并且将抑制经济的可持续增长。

因此，近年来，解决户籍制度带来的不平等问题不仅仅是中国人民最急切的政治诉求，而且也是中央政府工作的头等大事。户籍制度的背后是人民渴望享有同等国民待遇的权利、消除社会不公平、缩小社会差异、改变中国社会的二元结构。

2007年12月15日，胡锦涛主席在17届党代会的演讲中强调，中国政府将建立一个覆盖农村和城市的基本社会保障体系，使人人都能享有基本的生活标准。

由于中国快速的城市化进程，现在的收入分配和社会保障体系正承受着巨大的压力。应对这些挑战需要中国政府实施彻底的户籍制度改革，重建社会福利和保障体系，彻底根除限制人口流动的制度。

中国户籍制度的改革是一个非常具有争议性的问题。尽管这一体制在实际运行中被普遍认为是有失公平和不人道，但中国政府担心，户籍制度一旦放开，将会导致大批流动人口涌入城市，给已经十分紧张的政府服务体系添加最后一根稻草；同时，政府也担心未来的经济发展将会遗漏农村地区，导致社会动荡及犯罪率不断攀升。

另一方面，户籍制度阻碍经济发展，很长时间以来已经成为公认的事实。中国加入WTO的举措，迫使政府不得不实行劳动力自由流动的改革，并加速经济改革。从2001年，户口制度出现松动。

（符佳林根据美国詹姆斯顿基金会与维基基金会报告综合编译）