对《“党政分开”不属于政治体制改革内容吗？》一文的回复
作者：米鹤都
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对《“党政分开”不属于政治体制改革内容吗？》一文的回复
作者：米鹤都
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对《“党政分开”不属于政治体制改革内容吗？》一文的回复 看到《炎黄春秋》第9期高锴的文章《》，我也想借用惊愕二字回应。因为对高锴文章的观点、论据，甚至行文逻辑上，我阅后都不能认同。 首先，我在《中共十三大政治体制改革的经验教训》这篇文章论述之前，即对政治体制改革做了自己的定义，即：这里需要对中国的政治体制改革予以定义。笔者认为，必须是涉及国体和政体的改革，即对国家层面政治制度的改革，才能称之为政治体制改革。我们应当区分开经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革和执政党体制改革的内容，因为它们追求的目的和功能是不同的，互相间是不可替代的。不应混为一谈。我的行文是在这一定义的基础上展开。 高锴先生如果不同意把党政分开列出政改概念，应首先和我做定义之争。题目似乎应当是：未涉及国体和政体的改革就不属于政改内容吗？而不应当是现在这个题目。再进一步才是具体到党政分开属不属于政治体制改革内容的问题。越过了人家文章的定义谈文章内容，这实质上已经是转换了议题。一些学者在讨论问题时常犯的错误之一，就是争论了半天，双方发现对问题的定义不一致，结果必然是风马牛不相及。高锴文章的观点我在20多年前就了解，正是为了避免在这种枝节问题上误解，我在文章中特别提出自己对政改的定义，以免出现无谓的争议，但不幸还是出现了。 其次，高锴文章的开篇，是把我的两段不搭界的话连在一起进行了批评。作者以历史见证人的身份，述说1986年研讨政治体制改革的情况和问题，认为它最后的落脚点，放在了实质上并不属于政治体制改革的党政分开上面。是从概念出发、从体系出发、从终极价值出发，以理想化、合理性作为衡量取舍的标准来探讨问题。而忽略了社会的热点、民众直接关切的问题以及执政高层的可接受性。其中，第一句话特指的是十三大政改的党政分开问题。第二段话泛指的是十三大政改的教训。后段话的全文是：就当年改革派们所犯的错误而言，笔者认为至少有以下三点应当记取：一是继续着中国传统政治中政见之争，宛若仇雠，缺乏现代政治中的妥协意识。即使改革阵营中也不能放下一己之见、以两害相权取其轻的心态来选择突破口。二是不能以实事求是的精神，着手于社会迫切需要的实际问题。人们往往是从概念出发、从体系出发、从终极价值出发，以理想化、合理性作为衡量取舍的标准来探讨问题。而忽略了社会的热点、民众直接关切的问题以及执政高层的可接受性。三是诉求分散，缺乏在路径和突破口上的共识，不能形成诉求相对集中的、强有力的聚焦点，更谈不上有效的压力。这些问题是我们今天在讨论政治体制改革中，不能不考虑，也依然无法回避的。 高锴文章中只引用了下划线的部分，并删了前面关键的一句不能以实事求是的精神，着手于社会迫切需要的实际问题，再和完全不搭界的内容连接起来。这样的引文方法，实在是有点问题。按照高文引用的上下文读起来，意思成了十三大政改最终把落脚点放在党政分开上，是一种从概念出发忽略社会的热点、民众直接关切的问题以及执政高层可接受性的做法。不知这是一种出于误读的理解，还是不分青红皂白的拼凑，但无论如何展现给读者的，是一种很难理解的引文方法，完全弄拧了原文的意思。 这种引用方式导致的第二个问题，是制造出了一个原来并不存在的理论问题。从上下文看，似乎是批评我提出了党政分开的落脚点是从概念出发、从体系出发、从终极价值出发？是以理想化、合理性作为衡量取舍的标准？而忽略了社会的热点、民众直接关切的问题以及执政高层的可接受性？这个判断句式生造出了一个事实上根本不存在的问题。这怎么成为了我文章的内容？但是按照高锴的文章合乎逻辑地读下来，势必就成为了这样的意思。是否还能做其它理解，就要请教于语言学家了。 略了社会的热点、民众直接关切的问题以及执政高层的可接受性呢？而且，按照这种引文模式，我的文章显然又出现了一个低级的自相矛盾的逻辑错误。但是，如果没有认真看过我原文的读者，立即会被这种断章取义所误导。 再次，既然谈到政改的主题，而且高锴先生这样的亲历者、资深理论工作者，都未能赞同或真正理解《中共十三大政治体制改革的经验教训》这篇文章，就不妨多谈几句。我离开理论界20多年了，之所以写这篇文章，是因为自2011年底后，连续参加了多次的小规模涉及政治体制改革的讨论会。听了很多学者专家的发言，我有一个很深的感触。虽然历经20多年的风风雨雨，我们的理论界学术界，体制内体制外，尚未能在1980年代中期政改研讨的基础上产生质的飞跃。甚至可以这样说，无论是谈论的话题、基本的观念主张、改革的路径、突破口等等，除了法律界有些突破性的观点和出现一些新概念外，其它基本上并未超出当年政治体制改革研讨的范围。特别是对改革的路径和突破口不仅没有共识，而且想两极化发展，许多学者又在重复着我们当年走过的一些弯路。 由于我当年参加的社会主义民主组的研讨，所联系的机构和学者较多，涉及的研讨范围涵盖了人民代表大会制度、政治协商制度、民主党派和多党合作制度，工会、共青团、妇联、各社团群体的参政，新闻媒体、舆论口的监督等等，了解的情况也较其他几个专题组相对宽泛一些。因此，有感而发，觉得有必要做一点总结，提供有志于改革的人们参考。这组文章准备写七节，因为种种原因，尚未能全部完成和刊出。《中共十三大政治体制改革的经验教训》一文，实际只是作为全文的引言而已。 文章交《炎黄春秋》刊出前，受篇幅限制，仅取了这节单独成文。其实，冠以这个题目，以我当时所处的地位和能力是难以把握的，也是极不全面的，确有大而无当之处。不过，就题目谈文章，中心意思还是大致说明白了。那就是文章最后提出的，就当年改革派们所犯的错误而言，笔者认为至少有以下三点应当记取：一是当年的改革阵营不能放下一己之见，这主要是指体制内官员们的倾向。二是从概念出发，忽略了社会的热点、民众直接关切的问题以及执政高层的可接受性。本来后面还有一个重要的词可操作性，但是发表时被删掉了。这主要是指当时体制外学者存在的倾向。三是当年改革浪潮强劲，但是诉求分散，缺乏在路径和突破口上的共识。这是体制内外共同的问题。看到高锴先生的文章， 更觉得这三个问题的重要性。今天，在改革者当中，不仅看不到对未来的共识，甚至达不到对历史的共识。 最后，再谈谈党政分开的问题。高锴文章仍然认为：十三大把党政分开作为政治体制改革的突破口，是非常正确，非常明智的。其实对党政分开，当时就有两种诠释：一种如邓小平就政治体制改革的谈话所言，党政分开目的在于提高效率，发挥集中力量办大事的优势。另一种如高锴先生所言，是要反对以党治国，改革党国体制。尽管高锴文章把邓小平抗战时期的一篇文章附后，似乎要表明党政分开的钦定内容。但是，我在《中共十三大政治体制改革的经验教训》一文中已然交代清楚了：在整个80年代中，我们可以感觉到邓小平对于政治体制改革的认识发生了一些微妙的变化。他前期强调的解决权力集中问题，目的在于防止文革重演；后期他强调的权力集中问题，则主要从解决以党代政、提高行政效率考虑。中共中央关于政治体制改革的报告最后落脚于党政分开，体现了邓小平思路上的变化，同时也反映了他对保守观念的一种妥协。邓小平在80年代初的思想，在80年代中就已经改变，不知道把他抗战时期批评国民党的文章拿出来又能证明什么？邓小平对于党政分开的相关谈话，我并非亲耳聆听，但在写这篇文章时，我已经求证过两位当年共同参与政改研讨的同仁，他们的记忆和我一致。 我认为，这个问题的实质是，当年大家表面都在谈党政分开，其实各有各的想法。我的文章是以邓小平当时对政治体制改革发表的意见，即提高执政效率为依据，把党政分开实质上视为一种行政体制改革的措施。这有错误吗？况且我对政治体制改革的定义已经非常明确，党政分开称得上什么国体政体上的改革吗？其后历史的发展和实践也证明了它就是行政改革，对当年政治体制改革研讨小组所要解决的主要问题起到任何作用了吗？关键还在于，这个突破口的选择，它屏蔽了其它可能性的选择。今天看，它是不是还非常正确、非常明智？我的看法是，这个问题实在的讲，已经经过了历史的检验，不再具有进一步进行理论探讨的价值了。 我在《中共十三大政治体制改革的经验教训》一文中提出，必须是涉及国体和政体的改革，即对国家层面政治制度的改革，才能称之为政治体制改革。我们应当区分开经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革和执政党体制改革的内 容，因为它们追求的目的和功能是不同的。它们可以同步，但相互间是不可替代的，不应混为一谈。现在还有关于社会体制改革、文化体制改革的提法，如果能列入同级概念的话，也并非不可。我之所以提出区分这些概念，目的只有一个，不能再用一些不解决实质问题而只触及皮毛的什么改革措施，来混同于政治体制改革。当年的党政分开作为突破口就是实例，就是教训。今天的形势已然十分严峻，不着手解决体制上的根本问题，再走当年的弯路，或者说曲线救国的道路，历史还有这样的机会吗？ 另外，可能很多局外人不解的是，为什么当年会出现大家对党政分开相对热衷而又各抱目的的现象？我给出一种解释，未必完全符合实际，却是当年的一种真实存在。我觉得，这恐怕与1980年代新一代知识分子的特性相关。当年体制内以1977、78级大学生、研究生为主力的青年精英们，经历了上山下乡的洗礼，经历了对文革的反思，经历了对新知识领域的恶补。他们虽然缺乏政治经验而显得稚嫩，但也有理想主义的支撑和实用主义的狡滑。大家力图通过参与国家大政方针的制定，重要文件的起草，包括政治体制改革的研讨，尽可能地把一些自己认为正确的东西掺杂进去，推动历史的进程。因此，有些人在不忤逆的前提下，表面接受邓小平提高效率的说法，但实质希望按照另一种思路来诠释和推进党政分开。他们出发点是好的，愿望是善良的，这样做也不是没有理论依据。譬如说，上面提到的邓小平80年代初的讲话，抗战时期的讲话，甚至中共40年代反对国民党独裁提出的口号，以至于毛泽东对民主问题的若干论述。问题是按照这一思路，它怎么能不碰坚持党的领导的红线呢？这几乎就没有任何可行性，当时却依然陶醉了一批人。这其实也是当年我们这代体制内的知识分子所走过的另一种弯路。 我依然认为，在当年的那种环境下，突破口要么是直指国家体制的核心问题，落实宪政，实行决策和领导体制的改革。但是，可以说基本上不具备这种主客观条件，是不现实的。要么是突破口结合群众关切的社会热点，建立健全行之有效的反腐败、反官倒、限制权力膨胀的民主监督体制。在这一点上，如果体制内外和人民大众的强烈要求聚焦在一起，倒并非是完全没有可能的一种选择。如十三大后我参加的中央政治协商和多党合作制度的研讨和之前的研讨，就曾有将这一制度首先建成以党外为主、有法律依据、全国性的监督体制的设想和主张。 但是，依然是体制内改革者们各持己见，落脚点最后放在了建立中共中央领导人与各民主党派领导人的座谈会制度上。经过历史的检验，这一决策又让中国人热热闹闹地走了一回过场。这两次改革的无疾而终，都和错误地选择突破口密切相关，首先是和改革者们内部达不成共识密切相关。 今天，我们面临的依然是同样的问题，只不过比起当年来，体制中的重大隐患和社会上的严峻形势更为突出。令人担忧的是，不仅是改革的阻力加大了，而改革的共识却减少了。今天，对这个历史问题还有争议即为一例。之所以将这些陈芝麻烂谷子写出来，是希望下一代的改革者不要再重蹈覆辙，否则将是民族的极大悲哀。 2013-10-17
附文： 高锴：“党政分开”不属于政治体制改革内容吗？ 发布时间:2012-09-21 09:52作者:高锴字号：大中小点击:6672次 读贵刊今年第6期米鹤都文章《中共十三大政治体制改革的经验教训》，感到惊愕。 作者以历史见证人的身份，述说1986年研讨政治体制改革的情况和问题，认为“它最后的落脚点，放在了实质上并不属于政治体制改革的‘党政分开’上面”，“是从概念出发、从体系出发、从终极价值出发，以理想化、合理性作为衡量取舍的标准来探讨问题。而忽略了社会的热点、民众直接关切的问题以及执政高层的可接受性。”本人当年也参加了中央组织的政治体制改革研讨，分在“党政分开”课题组，组长温家宝（时任中办主任），成员有一位副省长、一位省委秘书长、一位省政协秘书长和几位分属中央各部委的研究人员。我们集中住中南海东门内的招待所，每天讨论问题、阅读档案文件、搜集资料、访问或邀请有关部委同志来座谈，探讨半年之久，最后写出一个研讨报告，供领导参阅。我认为，其后不久召开的党的十三大，把“党政分开”作为政治体制改革的“突破口”，是非常正确、非常明智的。 “党政分开”名为解决以党代政、党政不分的不正常现象，是一种比较婉转的提法，以利于高层接受。实质上是为纠正“以党治国”。研讨期间，有关同志从1941年4月15日的北方局《党的生活》第35期上查阅到邓小平同志发表的《党与抗日民主政权》一文，文中严厉批驳“以党治国”，认为“某些同志的‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我党内的具体表现”。该文经小平同志亲自审核，收集在《邓小平文选》中。这篇文章给予“党政分开”的主张以有力的理论武器。 纠正党政不分、以党代政，实质上就是反对“以党治国”。反对“以党治国”，就是反对现在实际上的“党国体制”。十三大报告还讲了什么叫党的领导，主要是方针路线的领导，并不是包办代替。中华人民共和国是“人民共和”的国家，不是“共产党中国”、不是“党天下”，不是“党为民做主”，而是人民当家做主。建国以来四部宪法，都申明国家的“一切权力属于人民”，实际不是如此。有人说：“人民代表大会是在党组织绝对领导下的国家最高权力机关”，这是歪曲篡改宪法的规定。改革“党国体制”，真正实现“人民共和的政治体制”，是政治体制改革的中心目标，怎么能说“不属于政治体制改革”？这是保障人民权利的“热点”问题，怎能说是“概念”？ 党的十三大提出的“党政分开”停止了，失败了，是由于保守力量的强大。党内既得利益集团顽固地维护已有的权力。经验说明，我国政治体制改革面临许多阻力，最大的阻力来自党内。 米鹤都先生文章中，还说“党政分开”会增加机构设置、增加官员数量，“不仅不能对权力进行制约，反而使已经十分臃肿的官僚队伍急剧膨胀，一套班子成了两套班子”，等等。这也是不能成立的。十三大报告重申党章规定，“党应当在宪法和法律的范围内活动”，党的领导是政治领导，不是以党代政、包办代替，“党委办事机构要少而精”，党的纪检委“不处理法纪和政纪案件，应当集中力量管好党纪”，企事业党组织的“作用是保证监督，不再对本单位实行‘一元化’领导”，各级党委不再设立“分管政府工作的专职书记”，“政府各部门的党组要逐步撤销”……如此等等，使党组织不再凌驾于其他部门之上，不再“干预司法”，保证各单位各尽其职，可以大大减少官员、人员，必然提高效能，也才能实现法治。我国法治之所以难以严格实施，也在于“党治”，在于“权大于法”。不改革这种体系，法治将是空话。许多人心里明白，不说出这句话，是害怕碰了“坚持党的领导”的红线。 （作者为全国人大法工委研究室原主任） 附：邓小平《党与抗日民主政权》一文节录二 反对“以党治国”的观念假如说中国是一个半封建的缺乏民主的国家，则反映到党内的是：共产党员一般缺乏民主的习惯，缺乏民主政治斗争的常识与锻炼。 假如说西欧共产党带有若干社会民主党的不良传统，则中国党或多或少带有一些国民党的不良传统。某些同志的“以党治国”的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。 党提出三三制的政策之后，在我们晋冀豫区，曾遭受到党内一部分人的抵抗，这也是忽视民主和“以党治国”的观念在作怪。最近虽有不少转变，但彻底纠正这种错误观念，还需要一个教育与斗争的过程。 几年来，“以党治国”的思想曾经统治了某些区域，甚至有些区域的领导同志还长期存在着这种顽固的思想。它所造成的恶果也不小，主要表现为： 第一，这些同志误解了党的优势，以为党员包办就是绝对优势，不了解真正的优势要表现在群众拥护上。把优势建筑在权力上是靠不住的。“一二九”北平学生运动时，宋哲元用了自己的权力——军队、监狱、警察、大刀、水龙去对付革命的学生，试问我们能说当时的优势是在宋哲元手上吗？这当然是说不通的。过去我们有些高唱优势的同志，认为共产党员占多数了，天下是我们的了，因而可以为所欲为了，于是许多过左的错误由之而生，中间分子对我不满，进步分子非常不安，群众对党的舆论也不好。除了阿Q主义者，谁能说党已经有了优势！ 第二，这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为“党权高于一切”，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。甚有把“党权高于一切”发展成为“党员高于一切”者，党员可以为非作歹，党员犯法可以宽恕。其结果怎样呢？结果非党干部称党为“最高当局”（这是最严酷的讽刺，不幸竟有人闻之沾沾自喜！），有的消极不敢讲话，有的脱离我们以至反对我们，进步分子则反为我忧虑。结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨！结果党的各级指导机关日趋麻木，不细心地去研究政策，忙于事务上的干涉政权，放松了政治领导。结果党员“因党而骄”，在政权中工作的党员自高自大，盛气凌人，自以为是，看不起非党员，自己可以不守法，不遵守政权的纪律和秩序。甚有少数党员自成一帮，消极怠工，贪污腐化，互相包庇。于是投机分子混入党内，从各方面来破坏党。几年来，我们在这方面是吃了不少亏的。 第三，这些同志尚简单避复杂，主要是他们自己不相信自己的主张正确，怕见人，怕通不过，以为一切问题只要党员占多数，一举手万事皆迎刃而解。殊不知这是麻痹党腐化党的使党脱离群众的最好办法。首先是关起门来决定复杂的政策问题，必然发生错误；其次是把非党干部、把群众看成任人摆弄的傀儡，必然脱离群众，引起群众的反对；再次是党和党员都会因此麻痹，失掉对于新事物的知觉，而逐渐腐朽。民主政治的好处，正在于它能够及时反映各阶级各方面的意见，使我们能够正确地细心地去考虑问题决定问题；它能够使我们从群众的表现中去测验我党的政策是否正确，是否为群众所了解所拥护；它能够使我们对事物感觉灵敏，随时具有高度的警惕性；它能够使我们党得到群众的监督，克服党员堕落腐化的危险，及时发现投机分子以及破坏分子而清洗出党；它能在民主政治斗争中提高党员的斗争能力，使党更加接近群众，锻炼党使党成为群众的党。 总之，“以党治国”的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。 （选自《邓小平文选》第一卷，人民出版社1989年5月第1版，第10～12页） 来源:炎黄春秋|来源日期：2012年第9期|责任编辑：凌绝岭
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