三公消费是维系忠诚体制的对价

作者：王涌（法律学者）

来源：东方网

    在中国，三公消费问题久治不绝，原因在于官僚阶层在中国社会治理结构中的特殊地位。中国的政府本质上不可能是小政府，因为它是至上而下的集权体制，它必须大，才能保持必要的平衡，它的运行是建立在一种隐蔽的忠诚体制之上。

3月，北京市财政局公布全市公车数量。截至去年底，北京市党政机关、全额拨款事业单位公务用车实有数为62026辆。此举再次引发民众对公车消费的关注。据不完全统计，全国公车消费每年高达3000亿元，超过全国每年的教育经费和医疗经费的总和，甚至超过军费开支。

中央政府已经意识到问题的严重性。国务院总理温家宝今年3月23日主持召开国务院常务会议，决定继续压缩中央部门“三公”经费预算。今年6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开，接受社会监督。

其实，关于三公经费问题的关注与监督历时已久，但问题不仅没有解决，反而愈来愈严重，为什么？制度不严？管理不善？监督不力？还是另有深因。

首先，制度不严是一个问题：

在中国，公车消费近半为公车私用，公车私用已成为官员习以为常的特权，但是，在国外，公车私用却是官员不敢越雷池一步的禁区。2009年7月，时任德国卫生部长乌拉·施密特在西班牙阿利坎特度假时，公务车失窃，她公车私用的行为因此曝光，进而断送了政治前途。1995年，意大利西西里岛墨西拿市市长朱塞佩·布赞卡与妻子外出旅行，私自使用公务车到达游船停泊的巴里市港口，2002年被判6个月监禁。法治之严明，后果之严重，令人惊叹，但在中国却如天方夜谭。

其次，管理不善也是一个问题：

从管理的角度看，可完善的空间很大，国外在公车管理上许多经验可以借鉴。例如美国，政府的公车数量受到严格控制，一个工作人员近千的联邦政府的部委，公务用车也只有几十辆。

一周前，笔者在华盛顿特区参观了美国证券与交易委员会（SEC），办公大厦安静地坐落在联合地铁站（Union Station）旁，见不到前呼后拥的公车往来，城市轨道是工作人员公务交通的主要工具，然而，SEC的工作效率和成就却是举世闻名。

美国联邦总务署还开发公务用车管理信息系统，与定点加油站和修理厂联网，实时获取车辆行驶里程、加油数量、维修项目、费用支出等信息与数据，并公布于众。还对公车实行标志管理，在车上喷涂专门的颜色和图案，并标注“仅供公务使用”字样和隶属部门的名称，强化监督。

其实，这些严厉的制度和有效的技术学起来并不难，但这只是问题的表面、事物的皮相。

“小政府和大社会”的社会结构，辅之民主与法治的现代制度，才是遏制高昂的行政成本的基础，但在中国并不具备。在中国，三公消费问题久治不绝，原因在于中国政府的社会治理结构的独特性，在于官僚阶层在中国社会治理结构中的特殊地位。

中国的政府本质上不可能是小政府，因为它是至上而下的集权体制，它必须大，才能保持必要的平衡。中国政府也必然是河马式的政府，政府主导社会经济各项事务，触角深入社会经济各个角落，必然导致高昂的行政成本。

公车消费只是问题之一角，背后折射的是中国政府运作的行政成本问题，它巨大而可怕。据国家财政部、国家发改委和国家统计局调研数据显示，2005年以来，中国财政行政事业公用经费支出每年增加1000多亿元，政府行政开支20年来已经增长了近百倍。公车消费加之公款吃喝和公款出国，费用总额占国家行政开支的30%。

集权式的大政府模式使得关于三公消费的一切监督和管制失效，所谓社会舆论监督和中央政府监督或形同虚设，或变形瓦解。

第一、所谓社会舆论监督只是加大了政府的化妆成本。

实践证明：在社会舆论监督的力量无法彻底透视和纠正政府的灰色行为时，社会舆论监督的最终结果只是增加政府的另一种成本，那就是化妆成本，政府需要拿出人力、财力、物力对付媒体与舆论，各级政府都有常设机构时刻准备扑救舆论之火，以粉饰太平。

在实践中，政府也逐步摸索出一套化妆技术，语调之轻柔，文体之明丽，说理之动听，政府在“监督”下正变成一个风度翩翩的绅士，但野蛮的饮食习惯却无大变。

2006年的中非论坛期间，北京曾封存了49万辆公车，而今北京市宣布北京市党政机关、全额拨款事业单位公务用车实有数仅为62026辆，亦有化妆之妙。

悲哉！社会舆论监督。

第二、所谓中央政府的监督无法真正伤筋动骨；

中国政府与政权在本质上并不是基于法治的运作，也无法依赖传统的政治运动，更多的是建立在一种隐蔽的忠诚体制之上。地方政府对中央政府负责，中央政府需要让渡充分的利益于地方政府，才可以换得忠心，整个政权才得以维系。中央政府对地方政府个别官员的腐败行为，可予以无情杀戮，以杀鸡儆猴，但是，对于作为一个整体的地方政府必须保留或无奈地默认相关特权。况且，国家公务员工资普遍不高，所以，一切必须在工资外补偿，三公消费就是其中之一，至于其他诸如饱受诟病的公务员的医疗、养老、经济适用房政策，乃至金额巨大的政府课题，更不及细说，只是同一清单上的另一项而已。

高昂的行政成本实质上包含着维系忠诚体制的对价，本质上是一种隐蔽的财富分配规则，如何能消减？

悲哉！中央政府的监督。

大政府模式使得中国政治与社会的治理过度地依赖官僚阶层，使得三公消费等怪相丛生，更值得注意的是，反过来，官僚阶层的壮大又促使“大政府”更大，典型表现是，在中国的投资和消费领域，政府占据日益重大比例。中国政府似乎只有实施“政府主导的投资与消费”政策，才能让官僚群体在国字头的“投资与消费”的夜宴中欢饮，在“主导”中“雁过拔毛”，才能使整个官僚体制富有动力，从而维系整个政府。相比于三公消费，这是一个更大的黑洞。

我们忽然发现，“政府主导的投资与消费”政策不是一个简单的经济策略，它是政府的政治策略，更是生存策略。也许政府自身还没有意识到这一深刻的逻辑，但是，它已经被其附体，难以脱身了。所以，我们将在很长时间内看到这种奇怪而荒谬的现象：一方面，有关民生的教育、医疗和住房保障经费缺口巨大，另一方面，政府的三公消费却居高不下。

这就是三公消费绵绵无绝期的根源！