何种民主
作者：周拓
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何种民主
作者：周拓
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何种民主 【作者授权田小野微信公众号“熊窝”发表】原刊《南方周末》2014-05-09 编者按: 5月4日刚过。对五四运动体现的爱国主义、新文化运动中的激进反传统，对民主与科学的推崇，这些年，学界多有持续和深入的思考。前些年，"民主是个好东西"流行一时，还是承接近百年前的"民主与科学"议题，体现着在新的政治与社会条件下的老关切。与近百年前略有不同的是，观察到一些转型国家中民主失败的案例、欧美民主带来的福利主义的挑战，追问什么样的民主才是好东西，遂成为学界讨论与社会关注的热点之一。对这一百多年的历史和思想，我们的反思都还太少。对转型中的我们而言，哪怕只是追溯民主的本源，辨析民主的常理，相信也可以发挥其作用。 要保证民主不"变态"、腐化成为民粹民主，最关键的是要建立有效的限权制度--限制政党的权力、政府权力和其它一切政治权力，包括多数人的权力（左派认为还应该限制金钱和一切强势群体的权力）。 在任何时间地点都不存在适用于国民全体的什么"国民素质"，国民永远是分层次、分为不同群体并且个体差异巨大的，其"素质"五花八门、参差不齐。 使用"人民"、"民意"这类集合名词时务必首先界定清楚：谁是人民，谁的意愿。 中共十八大报告以24个字概括的"社会主义核心价值"，其中包括"和谐"。对于和谐，一个普遍的误解是，"核心价值"--众所公认的那些"好东西"、人们普遍追求的价值目标--是一个协调一致的整体，通过社会的不断进步，它们早晚可以彻底实现。 人间天堂的乌托邦梦想，就建立在这个巨大误解上。然而人间的无情现实告诉我们，各种价值目标之间--经济上的竞争和平等，社会上的秩序与活力，政治上的自由与民主，等等--存在着永远不可能消除的矛盾冲突（以赛亚·伯林对此有专文论述）。我们能做的，仅仅是依照具体情况，作出诸价值目标的优先排序，然后设法达到暂时性的多目标综合平衡。"和谐"，就是这个暂时的平衡。 本文的主题，是民主与自由的复杂关系。绝大多数西方人现在通常把自由和民主混为一谈，再把自由民主简称为民主，似乎民主只有一家，就是自由民主。由此造出许多混乱，我们对此不可不察。 事实上，自由和民主不但不是一回事，而且两者之间存在着不可能彻底消除的矛盾冲突；同时，民主\专制的对立二分也不能成立：民主的对立面是一人统治和少数人统治，专制的对立面是自由。 我们首先要把基本概念梳理清楚，否则，概念混乱必致思想混乱，思想混乱的结果只能是行为大乱、事与愿违。
无论从理论还是从实践说，都是一个大家族，民主家族各成员既有共同的家族类似，又有各自不同的特点。其中特别需要注意的，是其中的"自由民主"和"民粹民主"两个成员。 民主的"家族类似"，即一切民主共同的本质属性，是"人民的统治"。这也是所谓"字义民主"（见萨托利《民主新论》），或者说是"纯民主"、"起源民主"、"民主本义"；不是自由和民主混为一体的"自由民主"，是自由民主当中的民主成分。 最大的问题在于，这个定义模糊不清，因此一旦付诸实践，就会导致截然不同、甚至背道而驰的结果--自由民主和民粹民主，就是其集中体现。 首先，"人民的统治"当中的人民，是指国民全体（包括"罪大恶极的罪犯"在内），还是指一部分人（通常是指"多数人"，而实践中多数人就是社会较低阶层的"穷人"或"劳动人民"即体力劳动者）？由此产生两种差别巨大的政体：主张全体国民的统治，是所谓"共和"；主张多数人统治的，是"民主"。这个重大区别不是理论虚构，是从古希腊城邦就实际存在的客观事实。只不过，古代希腊还没有"共和"这个说法，"罗马共和"才有。 亚里士多德对多达156种希腊政体做了令人叹为观止的详尽案例研究，他的政治学理论就是建立在这个研究之上。亚氏《政治学》里相当于"共和"的政体，汉语翻译成"温和民主"，指的是多数人实际掌权、但这多数人的统治是为城邦全体国民的公益（全体人民的"民意"）而实行的、在正义良法之下的统治。 相对照的是"极端民主"，是指多数人按照自己的私利（多数人的"民意"）、不受正义良法约束的统治。亚氏认为，温和民主（后世称之为"共和"）是正统、合法的多数人统治，而极端民主（直到近代之前，就叫作"民主"）是败坏、非法的多数人统治，即多数人的专制、多数人暴政；后者是前者腐化之后的"变态政体"。 亚氏的政治学理论使用的是按照两大标准区分的政体六分。这两大标准，一个是"谁统治"：一个人，少数人，还是多数人？一人统治就是君主制或独裁制，少数人统治就是贵族制或寡头制，多数人统治就是上述共和制或民主制。"全体国民的统治"只是个理想原则，在希腊城邦，实践中只能是将统治权交由部分人行使，而"部分人"无非是一个人、少数人或者多数人三种情况。 另一个标准是"如何统治"：是依照全体国民的公益、在正义良法之下的统治，还是只照顾统治者自己的私利、不受正义良法约束的统治？前者是"正统"即合法政体，后者是"变态"即败坏的非法政体。 两大标准合用，就区分出六种政体：正统的一人统治是君主制，败坏的一人统治是独裁制；正统的少数人统治是贵族制，败坏的少数人统治是寡头制；正统的多数人统治是共和制，败坏的多数人统治是民主制。 亚氏的这个政体六分法，至今仍然是非常有效的政体（政治制度）分类基础理论，只不过由于时代的变迁，为概念清晰起见，我们现在把"共和"制（亚氏对此有多种名称，本文无法细述）称为"自由民主"，把亚氏的"民主"制称为"民粹民主"。
特别值得我们深入思考的是，为什么古希腊的温和民主即"共和"会败坏，成为多数人只顾多数人自身私利，不依照正义良法而治的极端民主？这不仅仅是古代民主才存在的问题，相反，是民主的永恒问题，民主最重要、最核心的问题。 最根本的原因是，古希腊城邦民主的制度设置非常粗陋，它是直接民主，是公民大会一人一票投票然后少数服从多数，直接作出一切政治决定。既没有设置对一时一地的多数人意志的制度约束，也不存在"一切政治权力如果不受监督约束，就必定导致专制"的近代自由宪治理念和政治文化。 这方面的论述现在很多了，已成为我国各界精英的共识。这是我国政治思想理论的巨大进步。改革开放前，我们的民主观念和理论，恰恰是民粹民主那一套，即从古希腊城邦的极端民主到"巴黎公社式民主"那一套。按照这样的思想认知去推进民主，当然只能是一团糟并且事与愿违。 在亚氏生活的时代，以雅典为典范的城邦民主早已崩坏，它为何"变态"，正是亚氏政治学研究的重点之一。限于时代条件，他不可能给出令人满意的解答，但是，他的研究影响了随后的罗马共和。经过近500年的漫长实践，罗马共和发展出一整套相当复杂的混合政治制度。 简单说来，它是代表贵族的元老院和代表平民的公民大会的混合--罗马共和的正式名称就叫作"元老院和罗马人民"；其中元老院的权力更大，若照亚氏的理论，应该是"贵族共和"（反过来，如果平民权力居优，就是"民主共和"）。西塞罗和波利比乌斯等思想家把罗马共和理想化，认为"共和"就是亚氏所说的三种"正统政体"--君主制、贵族制和温和民主制各自优点的混合，它是现实可行的"现实最优混合政体"。 18世纪美国制宪先贤制定美国宪法，所尊奉的思想理论不是希腊民主，是罗马共和。按照制宪国父的制度设计，美国总统是君主制成分，参议院是贵族制成分，众议院则是民主制成分，恰恰就是亚氏三种"正统政体"的混合。 全世界的极左派从来就没有停止过对自由民主的攻击。原因首先在于，他们心目中的"民主"，是截然不同的，是从雅典城邦，到1871年巴黎公社，到民粹民主。从人性认知上说，民粹民主主张极度乐观的人性善尤其是"多数人"即底层民众的人性善；从政治权力行使角度说，它主张多数人绝对的、不受任何限制约束的统治权；从具体决策方面说，就是"一人一票投票然后少数服从多数"。 "人民的统治"的第二个大问题是，它只有消极（即否定性）意义：它只不过是说，民主不能是一人统治或少数人统治，凡是一人或少数人统治的政体都不能叫作民主。因此，民主的对立面不是专制，是一人统治和少数人统治，仅此而已（详见下文）。 再深究下去，"人民的统治"就变得漏洞百出、莫衷一是，因为，它对"人民如何统治"未置一词，而如何统治恰恰是"统治"即政治的要害。 在广土众民的现代国家，"人民"不管是指全体还是多数，事实上都无法"统治"，一切有效"统治"即国家治理总归是由极少数人组成的政府实施的。不管"人民"的数量多大多小，全体人民或多数人亲自治理在任何时间地点都不可行--哪怕是以最发达的电子信息技术为手段。 古希腊式的直接民主不过是书呆子完全脱离实际的教条主义乌托邦幻梦。于是，"如何统治"的问题，就等同于"如何组织政府"的问题，其核心，就是"自由与专制"问题。 再多说一句：尽管"人民主权"经常被理解成和"人民的统治"同义，实际上却不是一回事。问题出在"主权"这个概念上。它是一位名叫让·博丹的法国人首倡的，其目的很明确：主张君主主权，为当时欧洲正在兴起的王权专制辩护。反对君主主权的人则针锋相对，主张议会主权或人民主权。 但不管哪种"主权"，都是如卢梭所说的"至高无上、不受任何约束、不可分割的统治权力"。人民（实际上是多数人）至高无上、不受任何约束、不可分割的统治权力，和分权制衡、不允许任何绝对权力存在的自由民主权力观格格不入。 非常清楚，这种至高无上的权力观，是不折不扣的民粹民主的权力观，它只在历史上有其反对君主专制的、片面的否定性意义，不能作为当今现实中的自由民主的主导原则。
"如何统治"的问题，核心就是自由与专制的问题。专制的对立面是自由，不是民主。理由是：第一，民主是"谁统治"（"谁作主"）问题，即多数人统治。专制或自由是"如何统治"问题：凡权力绝对集中于一人、少数人或多数人，不受正义良法和其它制度约束的统治就都是专制。 所以，"专制"包括独裁制、寡头制和极端民主（民粹民主）制三种。而"自由"简单说就是法治、宪治和人权保障；法治、宪治、人权保障之下的多数人统治、多数人决策，就是自由民主。自由民主是自由加民主，是自由与民主的混合--包含内在矛盾冲突。很复杂，很麻烦，很难伺候，易于败坏而难于维护的混合制度。 自由民主的"自由"不是泛泛而论的随心所欲、不受束缚（所谓法国"解放"式自由），是指人际关系、特别是指政治领域的自由。即哈耶克所说：把来自他人，尤其是来自政府的强制降低到最小限度。 从人性认知上说，自由主义强调人性恶；从政治权力行使角度说，它主张不能允许任何绝对的、不受监督约束的至上权力--无论这权力是由一人、少数人或多数人行使，而这当然是来自人性恶假设：任何人，包括多数人一旦掌握上述绝对权力，就势必走向专制；在具体决策领域，自由主义主张全体一致同意，反对少数服从多数。至于"全体一致同意"如果达不成怎么办？那确实是非常难办的复杂问题，需要想很多办法，自由民主也因此麻烦多多。篇幅所限，恕本文无法详论。 "把来自他人，尤其是来自政府的强制降低到最小限度"，靠的是法治、宪治，而自由民主的"自由"，其核心就是宪治所本的最高法--宪法的权利清单所开列的（但不限于）那些"个人自由权利"即人权。从历史上看，人权经历了三个发展阶段，其中第二代人权是"平等的政治权利"，而这就是自由视角、也可以说是"如何统治"视角的民主权利，其主要体现就是普选制。 特别需注意的是，"平等的政治权利"和"少数服从多数"显然是不相容的--只要有服从关系，就没有平等；因此，只要存在少数服从多数的所谓"民主决策"、民主选举，自由就会受损，而现实世界当中又不得不使用少数服从多数的决策，这就充分体现出自由民主的内在冲突，许多国家的民主运行不良（最近的案例如泰国，如埃及），就一点都不奇怪了。 民粹民主虽然确实是民主（多数人统治），然而一旦付诸实践，几乎必不可免地要么变成无政府状态（比如"文革"中的"群众专政"），要么成为独裁制或寡头制。因此，如果没有法治、宪治、人权保障，即没有自由，民主可能本身就是专制，即多数人专制、多数暴政。
要保证民主不"变态"、腐化成为极端民主、民粹民主，最关键的是要建立有效的限权制度--限制政党的权力、政府权力和其它一切政治权力，包括多数人的权力（左派认为还应该限制金钱和一切强势群体的权力）；而这又包括"有限政府"和"有限政治"两方面。有限政府、分权制衡大家讲得很多了，这里只提一下经常被忽视的有限政治。 民粹民主"很简单，小学生都会"，就是普选制，"全体选民一人一票投票然后少数服从多数"。但自由民主不是这么一回事，它不仅仅是选举，更不能是不受约束限制的"少数服从多数"。 自由民主是相当复杂的制度建构，其中就包括很多非选举的、甚至可以说是刻意限制选举结果影响的制度设计，比如独立司法就几乎和选民的直接选举毫不相关。 美国州法院法官有选举产生的，但他们判案却并不遵从选民的意志，只服从法律。美国最高法院大法官是总统任命、参议院批准的，而且是终身制，其制度设计最核心的理念就是要让它和当下某时某地的选民意志尽可能隔离。 法治、宪治所本的"正义良法"当然是和"人民利益"一致的，否则就不是正义良法，但这"人民利益"或"民意"是世世代代全体人民的长远根本利益，而不是某次选举中的多数民意即部分人一时一地的眼前利益。 至于正义良法从何而来，这里也无法详述，只能简单说，正义良法就是自由宪治所本的最高法--宪法，它是经过人类多元文明无数世代的制度竞争，到近代才显示出明显竞争优势的，因而逐渐散播全球，被越来越多的国家所采纳。 除了有限政府，即政治权力的分权制衡之外，还有若干重要领域（共5个领域），都是必须放在民主选举之外的，这样才会有"有限政治"： 1.人权。必须把人权放置在任何政治决策包括民主决策外，不但不允许政府侵入，也不允许民主政治侵入。人权和"少数服从多数"根本没有任何关系。 2.司法。同样，必须把司法放在任何政治决策、包括民主决策外，不允许政府（指行政和立法部门）及民主决策侵入。司法是专门化、职业化的法律人士的职责范围。 3.公务员制度。执政党只能任命部长以上的政务官，局长以下的事务官、一般公务员，包括国家暴力，除少数高层政务官外，都应该是中立的，他们都应当经过资格考试终身聘用，不受政治干预。任何政治决策一经合法作出，他们就要照章执行，但政治决策本身与他们的职业行为无关。 4.民间社会。公共事务应尽可能交由公民自发自愿的公益组织、民间社团办理，无需政府插手，当然也和国家层面的民主决策无关。至于这些组织、社团内部如何管理，是民主管理还是一个人或少数人说了算，只要不违法，那都是他们自己的事，外人无权过问。 5.市场经济。除必要的宏观调控和收入再分配之外，只要不违法，政府也好，民主也好，都无权过问市场经济当中各当事人的活动。这在今天已经无需多说了。 这样解决"如何统治"的问题，"全体人民的长期根本利益"、"核心利益"就得到了切实保证，"谁统治"就相对变得不重要了，国家因此而得以长治久安。也就是说，我们的眼界应该从"谁统治"：君主、党主或民主，转向"如何统治"：是有效治理，还是无政府乱象（即有秩序还是无秩序）？是"自由秩序"，还是"专制秩序"？ 对照之下，民粹民主不但没有有限政府概念，也没有有限政治概念。民粹民主继承古代希腊城邦民主和近代"巴黎公社式民主"的传统，不承认个人自由权利、私域（私人生活）的价值，主张公民应该全身心地投入、无私地奉献给城邦或共和国的公共政治。 自由民主理论的研究则认为，选民一定程度的政治消极对民主制度的稳定具有正面功能；民粹民主则相反，把民主政治和民主选举等同，再把民主选举绝对化、神圣化，鼓励政治狂热，"政治挂帅"、民主淹没一切（"完全彻底的真民主"），这被某些西方学者（如乔凡尼·萨托利）称为"政治肥肿症"，其恶果，经历过"无产阶级文化大革命大民主"的我们应该并不陌生。 综观历史，民主从古希腊就有了，自由宪治则是近代现象，它从英国发源，历经近两百年的演化，才成为今天遍及全球的主流民主。这种历史演进给我们许多启示，其中非常重要的一点，是"先自由后民主"--先由少数人自上而下建立宪治、法治、人权保障的坚实基础（比如，先实行议会民主和党内民主），然后，随着各方面条件的逐步成熟，再推行民主化。当然，两者不是截然划分的，没有民主的实践，民主化也无从谈起，但这个民主实践应该是先从低层次开始，逐渐向上递进，而不是一下子就实行普选制。 自由宪治什么时候开始都不嫌早--英国宪治的历史至少可以上溯至1215年的《大宪章》，但那无关乎"国民"，是贵族、王权、教会，后来又加进城市中产阶级，这几大社会力量反复博弈的结果，其中涉及的"素质"，包括古代希腊的城邦民主、理性哲学、逻辑数学、自然科学传统；罗马的自然法原理（法律、"规律"不是人订立的，是神的律令在宇宙、自然和人类社会中的体现，人只能发现并服从它），和分权制衡的共和混合政制；基督教的上帝面前人人平等、神权高于俗权的主张；日耳曼蛮族的部落军事民主（战士大会）、自由精神和习惯法（比如"王在法下"）传统，等等。 总之，希腊、罗马、希伯莱、日耳曼这四种文明因素共同造就了中世纪中后期的封建主义，而恰恰是这个封建，成为英国自由宪治之母。这哪是"国民素质"一句囫囵语所能概括的？
民主则是另一回事，民主的国民素质条件集中体现于所谓"公民文化"，那同样需要通过踏实细致的专门研究才能得出结论。无论如何，没有自由宪治的坚实基础，不顾主客观条件急于推进民主化，不会有好结果。--幸福的民主都相似，都是先自由后民主的产物；不幸的民主各有各的不幸，大体都是自由民主不分，才导致无穷无尽、五花八门的乱局。 真遗憾，不客气地说，在我们中国知识界，不读文献，不研究各国历史，不体察具体现实，也不做深入思考，仅凭一腔民主热望，就信口开河并且急于建功立业的人实在是有点太多了！这些毛病不改，势必南辕北辙、事与愿违，势必误导民众、闯下大祸。 1.所谓"国民素质"问题，是一个模糊不清的伪论述、伪问题。首先，"国民素质"高低如何衡量比较？所有大谈国民素质问题的先生们，谁曾给出过评价标准？其次，在任何时间地点都不存在适用于国民全体的什么"国民素质"，国民永远是分层次、分为不同群体并且个体差异巨大的，其"素质"五花八门、参差不齐。同理，无论哪里都没有什么全体一致、浑然一体的"人民"或"民意"，只有不同个体、不同群体合成的国民或"人民"混合，以及他们各不相同的意愿和利益。使用"人民"、"民意"这类集合名词时务必首先界定清楚：谁是人民，谁的意愿；并且要立足于社会科学的调查统计资料之上，不能凌空蹈虚、泛泛而论。 2.政治学中和所谓"国民素质"有关的研究分支叫作"政治文化研究"，政治文化指的是"与政治制度有效运行所适配的国民信仰、价值观、文化传统、生活方式、政治参与的态度、知识、经验和技能等等非制度软因素"，它要通过政治学的详尽调查来把握，具体内容本文也无法细述，有志者不妨细读阿尔蒙德、维巴合著的《公民文化--五国的政治态度和民主》。政治文化与政治制度是否适配，好比钥匙能不能开锁，那不是什么"国民素质高低"问题。谁能说，1215年英国贵族或1787年美国人的"素质"比20世纪中国人还高？为什么1949年"高素质"的中国人却反而要走斯大林主义那条路？ 3.如本文前面所说，民主，尤其是民粹民主的人性观不是人性恶，恰好相反，是人性善。人性恶假设是自由主义的制度设计立足点。按照自由主义的人性恶假设，立刻就能推出逻辑推论：就掌管权力而言，任何人--你把他称为"国民"也好，"人民"也好，"多数人"也好，"精英"、"先锋队"、伟人、领袖或者别的什么美名也好--都不具备什么了不起的、够好的"素质"。说到底，任何人都是靠不住的：伟人靠不住，普通人同样靠不住；知识分子靠不住，无知分子更靠不住；精英靠不住，人民群众一样靠不住！我们能够依靠的，说到底，只有宪治、法治、人权保障，只有在所有这些好东西之上的、能够有效保护每个人的核心利益的那个正义良法。 4.总括一句话：仅仅推崇民主是远远不够的，还得对自由民主的复杂性、对民主化的难度有切实了解才行。 （作者为北京学者）
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